«Собрать стадо из баранов легко, трудно собрать стадо из кошек»
Сергей Капица
На вопросы отвечают эксперты:
Сергей Владимирович Дохолян — д.э.н., профессор, главный научный сотрудник Института социально-экономических исследований ДФИЦ РАН, Председатель Кавказского политико-экономического клуба «Развитие регионов: Стратегия – 2050»
Эдуард Каирханович Уразаев — политолог, политический обозреватель, министр по национальной политике, информации и внешним связям Республики Дагестан(2006-2008 гг.)
Михаил Михайлович Чернышов — к.э.н., ведущий научный сотрудник, заведующий Лабораторией проблем пространственного развития Института проблем рынка РАН
1. В стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года страна разделена на 12 макрорегионов. Насколько Северный Кавказ является единым и сбалансированным макрорегионом?
Дохолян С.В.: Думаю, что с экономической точки зрения, отсутствует какое-либо объединяющее начало для регионов СКФО. О сбалансированности вообще не может быть и речи. Регионы по своему потенциалу и его фактической реализации совершенно отличны и каждый имеет свой путь развития (деградации). Есть некоторые отдельные товаропотоки, но не более того.
К сожалению, ни созданное постпредство СКФО, ни Министерство по делам Северного Кавказа, ни Корпорация развития Северного Кавказа, ни АО Курорты Северного Кавказа (образованные специально для оказания субъектам макрорегиона помощи в своем развитии), не смогли оказать за прошедшие десятилетия какое-то существенное влияние на социально-экономической развитие этого макрорегиона. К сожалению, всем этим структурам так и не удалось до сих пор решить задачу стимулирования экономического развития регионов Северного Кавказа и привлечь каких-либо крупных инвесторов к реализации производственных и инфраструктурных проектов на территории округа. В настоящее время, когда «коронавирусные» ограничения сменили «военные санкции», отсутствует какая-либо надежда, что произойдут существенные изменения экономической реальности и «дело сдвинется с мертвой точки».
Уразаев Э.К.: Трудно говорить о сбалансированности в условиях дотационности бюджетов всех субъектов СКФО, при том, что для Ингушетии, Чечни и Дагестана объёмы финансовой помощи из федерального бюджета находятся в пределах 72-87%. То есть невозможно рассматривать СКФО как макрорегион, который сам себя способен обеспечить по большинству товаров на потребительском рынке и имеющего достаточные источники самообеспечения и развития.
В плане экономического единства не наблюдается какая-либо производственная кооперация между регионами округа в виде совместных предприятий и создания филиалов.
Вместе с тем, между регионами СКФО налажен интенсивный товарообмен в сфере малого и среднего бизнеса, который сформировался благодаря действию принципов рыночной экономики и транспортной близости. Роль региональных госорганов при этом минимальна и дело ограничивается организацией редких встречных выставок-ярмарок.
Конкуренция между предприятиями и регионами некоторая есть в сферах торговли и услуг, но она касается только продукции сельского хозяйства и пищевых продуктов. В последние годы развивается конкуренция и в сфере туризма.
Как объект управления СКФО является совокупностью 1 края и 6 республик, рассматриваемых как аграрно-промышленные регионы с развивающимся туристко-рекреационным комплексом, которые преимущественно развиваются в рамках отраслевых федеральных программ и национальных проектов. Опыт работы Минкавказа РФ признан неудачным, правительственная комиссия по социально-экономическому развитию СКФО в качестве интегратора и координатора играет незначительную рамочную роль.
В социокультурной жизни единство СКФО держится на общей истории, единстве религий и традиций, любимых видов спорта. И это проявляется в виде межрегиональных собраний религиозных деятелей, театральных и фольклорных фестивалях, спортивных турнирах. Но в основном социокультурная жизнь регионов СКФО развивается автономно.
Таким образом, единство и сбалансированность СКФО весьма условны. Но как объект управления экономико-географической территорией, сходными социокультурными особенностями и условной политической единицей он за 12 лет стал привычным и служащим дополнительным каналом взаимодействия друг с другом и с федеральными структурами.
Чернышов М.М.: В сентябре 2010 года российское правительство утвердило первую стратегию развития СКФО до 2025 года. В публичном пространстве с ней связывались большие ожидания. Провозглашалось, что в ближайшие 15 лет СКФО станет «ведущим центром лечебно-оздоровительного и горнолыжного туризма в России и СНГ, крупным поставщиком экологически чистых продуктов питания, развитым транспортным узлом, привлекательной территорией для постоянного проживания».
Прошло 12 лет, можно сделать некоторые выводы. Горнолыжного бума не случилось (проект «Матлас» так и остался на уровне первого камня). Туристов стало больше, но число санаториев заметно не возросло. Обещали создать более 400 тыс. рабочих мест и снизить безработицу до 5%, в Дагестане в 2020 году безработица — 15,7%. Обещали сократить долю населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума до 9,2%, в Дагестане в 2020 году — 14,8 %. Обещали обеспечить среднегодовые темпы роста экономики 8-10%, в Дагестане в 2017 году – 3,2%, 2018 году – 1%, 2019 году — 0,9% роста валового регионального продукта (ВРП). С 2010 по 2020 год среднедушевые денежные доходы населения в Дагестане выросли на 76,4%, а стоимость минимального набора потребительских товаров и услуг – на 76,6%, то есть за прошедшее десятилетие мы стали жить даже чуть беднее. Можно вспомнить и про обещанные инфраструктурные проекты, например, строительство железнодорожной линии (224 км) «Буденновск — Нефтекумск – Кизляр» (зримо не наблюдаются). Хотя автомобильные дороги стали лучше.
В 2014 году приняли госпрограмму «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (ее финансовые параметры в период рассмотрения сократились на порядок), в конце прошлого года ее продлили до 2030 года. Обещают выделить 169 млрд рублей, создать 28 тыс. рабочих мест и обеспечить рост среднего дохода населения почти на 40% (к 2030 году). Через 8 лет сможем проверить результативность госпрограммы.
В целом СКФО не стал макрорегионом с высокой динамикой роста экономики. Хороших перспектив пока не наблюдается: вложения в социальную инфраструктуру и горнолыжные курорты не решают проблем стагнации экономики, роста безработицы и обнищания населения. Северо-Кавказский макрорегион – достаточно сбалансирован (по нашим расчетам, он находится на 3 месте в РФ из 12), но это скорее «баланс в бедности».
2. Какой регион СКФО или России в целом можно назвать примером, ориентиром развития для Дагестана?
Дохолян С.В.: В список недотационных регионов России (то есть не являющихся в 2021 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности), включено 13 субъектов РФ (к слову, тех же, что были утверждены и годом ранее): Москва и Санкт-Петербург, Татарстан, Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская и Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Как видим, если ориентироваться строго на действительно самодостаточные регионы, то выбор невелик. Да и возможности не соизмеримы с этими регионами.
Республика Дагестан возглавляет список дотационных регионов по объему дотаций за 2020-21 годы. Регион, образно говоря, находиться в «реанимации» и прежде чем думать о том, с кем бы посоревноваться, надо вывести его из «экономической комы».
Из тех субъектов РФ (на кого могла бы ориентировать республика и имеющих относительно высокие социально-экономические показатели) можно было бы выделить, прежде всего, соседние регионы: Ставропольский и Краснодарский края, Ростовскую область. Нужно лоббировать интересы республики в мегапроектах, как, например, Калужская и Калининградская области в создании площадки для сборки импортных автомобилей. В долгосрочной перспективе в качестве ориентира мог бы быть Татарстан.
Уразаев Э.К.: Вряд ли какой-то один регион можно ставить в пример Дагестану, так как условия развития регионов весьма различаются. Например, Белгородская область могла бы стать образцом для агропромышленного развития, но там земли много и господствуют крупные агропромышленные холдинги, которые внедрить в Дагестане не получится по этнополитическим причинам.
Поэтому остаётся вариант использования успешных, управленческих, прежде всего, а также отраслевых и локальных практик разных регионов.
Чернышов М.М.: Дагестан, по своему, уникальный регион. Если по численности населения, ВРП, среднедушевым доходам его можно сравнить со Ставропольским краем, то по эффективности экономики республика отстает (на 1 рубль добавленной стоимости в Дагестане собирается в 2,4 раза меньше налогов, чем в Ставрополье, а, например, в сельском хозяйстве – в 18 раз меньше). Четверть дагестанской экономики – это госсектор (чиновники, силовики, врачи, учителя), 14% — сельское хозяйство, 16% — торговля, 11% — строительство, 7% — промышленность (включая энергетику). Такое соотношение производительных секторов и потребления невозможно без постоянных внешних дотаций. Регион-иждивенец. К сожалению, нет региональной модели, которая бы обеспечила Дагестану выход на путь динамичного развития. У нас нет достаточных природных ресурсов, земли, чтобы обеспечить достойный уровень жизни для трехмиллионного населения. Нужно искать собственную модель, в центре которой будет образованный и предприимчивый дагестанец как основной драйвер роста.
3. С какими регионами Дагестан конкурирует, а с какими может сотрудничать для успеха своего развития?
Дохолян С.В.: У Дагестана не так много конкурентоспособной продукции, чтобы серьезно говорить о конкуренции. Можно выделить знаменитую капусту, основными производителями которой в Дагестане являются Левашинский, Акушинский, Буйнакский и Дербентский районы. Причем в Левашинском районе выращивается около половины всего урожая капусты республики. С этим у нас все в порядке (на Дагестан приходилось более четверти урожая белокочанной капусты в России), но всех этой капустой накормить, одеть и содержать не получается (нефть, газ, металлы куда лучше решают проблему).
Регион, где в основе «экономика услуг», может теоретически конкурировать в сфере туризма и оказания курортно-санаторных услуг, в первую очередь, с Краснодарским и Ставропольским краем и Республикой Крым. Однако «разрыв» между Дагестаном и другими субъектами РФ очень велик. Необходимы большие капиталовложения и государственная поддержка для повышения уровня конкурентоспособности республики в этих сферах.
В то же время учитывая «инвестиционную привлекательность» Республики Дагестан и общее ухудшение инвестиционного климата в России из-за российско-украинского конфликта, желающих вкладывать частные инвестиции будет немного, а одной поддержки государства (у которого добавилось санкционных проблем) будет недостаточно.
Для сотрудничества у Дагестана практически отсутствуют «точки соприкосновения» с другими регионами – интеграционные связи незначительны.
Уразаев Э.К.: Дагестан находится в ситуации, когда, как говорится, «быть бы живу, не до жиру!». Некоторая межрегиональная конкуренция происходит в сфере поставок в другие регионы сельхозпродукции и за туристические потоки. Но их объёмы незначительны, пока.
Что касается сотрудничества с другими регионами, то это пытались наладить все предыдущие и нынешние руководители республики, устанавливая личные отношения и с главами субъектов РФ, и с бизнесменами, а также стимулируя создание постпредств Дагестана по всей стране. Но дело ограничивалось единичными успешными проектами.
В целом ситуация с межрегиональным сотрудничеством по всей стране не отличается большими успехами. Поэтому и в этом случае властям и бизнесу надо рассматривать все предложения и поддерживать проекты из разных регионов при условии их выгодности и перспектив.
Чернышов М.М.: Кооперация – это важный фактор для развития экономики, но дагестанцы в большинстве своем – индивидуалисты, плохо играют в командные игры, с трудом кооперируются в экономике (где важно обеспечить контрактную дисциплину, выдерживать сроки поставок, стандарты продукции). Дагестан конкурирует с соседями по СКФО на рынках сельхозпродукции (в том числе, баранины), инвестиций (недавний пример, когда инвестор ушел из республики строить тепличный комплекс в Кабардино-Балкарии), рабочей силы. Не всегда мы выигрываем в конкурентной борьбе. В 90-х транспортная блокада и приватизация подорвали дагестанскую промышленность, разрушились созданные в советский период экономические связи, создать новые промышленные кластеры пока не получается (например, производство запчастей для легковых и грузовых автомобилей). На уровне Северо-Кавказского макрорегиона создают одни и те же производства (горнолыжные курорты, теплицы и т.д.), усиливая конкуренцию на «слабых» рынках вместо того, чтобы выстраивать связи кооперации, укрепляя действующие производства. Ответ на вопрос: «Какой регион больше всего делает для Дагестана?» достаточно прост – Москва. Выделит дотации, деньги на реконструкцию площади подарит, автобусы устаревшие передаст, «оторвет» от сердца талантливых управленцев и пошлет в республику «на практику».
4. Как можно оценить эффективность государственной региональной политики в плане межрегионального взаимодействия?
Дохолян С.В.: Начнем с того, что на Северном Кавказе отсутствует какая-либо «вменяемая» государственная политика социально-экономического развития. Фактически отсутствует и государственная политика, стимулирующая межрегиональное взаимодействие. В отличие от Советского Союза, где была государственная политика размещения производительных сил под единую целевую социально-экономическую программную установку развития государства и союзных республик на единой методической основе, сегодня такой подход отсутствует полностью.
Регионы самостоятельно выстраивают взаимодействие друг с другом в области экономики, руководствуясь либо общностью интересов, либо благодаря личным контактам руководителей регионов. Межрегиональная интеграция и кооперация в настоящее время находятся на низком уровне. В то же время политика ориентации регионов на «самодостаточность» и «саморазвитие» не особо стимулирует субъекты РФ к развитию процессов межрегиональной интеграции, к формированию «технологических цепочек». Возникают вопросы: У кого будет «результат» — конечная продукция? В каком регионе будет больше рабочих мест? Кому достанутся основные налоговые поступления? Чей региональный бюджет пополнится в большей степени? Это обратная сторона регионализации страны.
Уразаев Э.К.: Оценить эффективность госрегполитики можно было бы по объёмам «экспорта» и «импорта» между регионами, но такой статистики (во всяком случае в полном объеме) не ведётся. Можно было оценить по косвенным признакам, но это трудоёмкая задача. Поэтому дело ограничивается оценками «на глазок», но их можно по разному интерпретировать.
Не думаю, что в условиях централизованного управления и условного бюджетного федерализма госполитика в плане межрегионального взаимодействия в экономической сфере может стать мощным фактором развития регионов. Тем более в СКФО, где развиты локальные производства, малый и, в незначительных масштабах, — средний бизнес.
То есть речь может идти о создании условий для взаимодействия экономических субъектов и их сотрудничества. Но в отношении инвестиционного и предпринимательского климата во всех субъектах РФ СКФО большие проблемы, связанные с клановостью, переплетением чиновников с бизнесом, коррупцией, что затрудняет межрегиональное взаимодействие.
Но это не значит, что дело бесполезное. Перспективно, например, взаимодействие с соседними регионами.
Чернышов М.М.: Вопрос не простой. Про эффективность государственной политики регионального развития заговорили лишь в 2017 году, после принятия Указа № 13 Президента РФ. До этого больше довольствовались самим процессом. С 2004 по 2014 год эти вопросы находились в ведении Министерства регионального развития РФ, но особых успехов оно не добилось. Вопросы перешли в ведение Минэкономразвития РФ. В период с 2014 по 2020 год за развитие СКФО отвечало Министерство РФ по делам Северного Кавказа, которое проработало без «громких побед». Сейчас СКФО курирует вице-премьер Александр Новак — экс-министр энергетики РФ, бывший председатель правительства Красноярского края у губернатора А.Г. Хлопонина. Он долгое время занимался развитием регионов Сибири и Арктики. В прошлом году на совещании у Новака глава Минэкономразвития РФ Максим Решетников заявил о «комплексном подходе к развитию субъектов СКФО», разработке новой модели экономического развития региона (аналитический инструмент, создающий основу для принятия управленческих решений), вновь обозначил в виде приоритетов туризм и АПК (виноградарство, садоводство, теплицы). С 2010 года в плане приоритетов ничего нового не появилось, а про межрегиональное взаимодействиекак фактор развития даже не вспоминают.
5. Может ли кооперация граждан и бизнеса снизу помочь успеху экономики регионов Северного Кавказа?
Дохолян С.В.: Теоретически такой процесс возможен, однако его масштабы станут значительны только тогда, когда будут выстроены ясные, понятные и стабильные «правила игры». Мы опять возвращаемся к вопросу о доверии между населением, бизнесом и властью.
Экономические процессы взаимосвязаны и нуждаются в постоянном стимулировании для поддержания процесса развития.
В то же время не видно реальной заинтересованности власти в стимулировании экономической активности населения и бизнеса, в их консолидации для повышения эффективности экономики региона и участия в социально-экономическом развитии территории.
Учитывая опыт управления экономическими процессами в Дагестане (да и в целом в других регионах Северного Кавказа), отсутствие диалога власти с населением и бизнесом за последние три десятка лет, говорить о кооперации граждан и бизнеса в надежде активизировать их участие в формировании эффективной экономики регионов Северного Кавказа полная утопия.
Уразаев Э.К.: Благоприятные условия для бизнеса и инвестиций, создание хорошего предпринимательского климата, как показывает опыт многих стран, может способствовать социально-экономическому развитию регионов СКФО. Но без них не получится и кооперация граждан с бизнесом тоже.
Чернышов М.М.: Диалог власти, общества и бизнеса по вопросам развития – это очень важный элемент для выработки жизнеспособной стратегии. В 2010 году в Дагестане успешно был апробирован формат диалоговой площадки – Съезд народов Дагестана, но тогда в центре внимания были проблемы примирения. В 2012 году прошел Дагестанский экономический форум, в рамках которого удалось собрать экспертов по проблемам развития. К сожалению, еще в период правления Рамазана Абдулатипова «стратегические сессии» превратились в фарс: вместо серьезного и проблемного диалога собирали массовку из студентов, а уровень обсуждения был близок к старшей группе детского сада. При Владимире Васильеве эстафету «экспертных сессий» перехватили специалисты Всероссийской академии внешней торговли, а затем и разработчики Стратегии-2035 уже при Сергее Меликове. Но качественного диалога не получилось. Вместе с тем, позитивные примеры есть. Работавшее (во время правления Муху Алиева) над дагестанской Стратегией 2020 АНО «Урбекс-развитие» в процессе разработки Стратегии развития города Самары сумело собрать на площадке «живой стратегии» более 3,5 тысяч ученых, экспертов, бизнесменов, государственных служащих, в течение 2 лет шел реальный диалог и самарский бизнес взялся финансировать независимый мониторинг реализации стратегии. Данный опыт разработки «стратегия мягкого обновления» в 2016 году вошел в доклад ЮНЕСКО на конференции ООН по жилищному строительству и устойчивому развитию городов. Сегодня важный вклад в создание площадок для диалога по вопросам развития вносит Кавказский политико-экономический клуб «Развитие регионов: Стратегия — 2050».
